農用地、建設用地土壤汙染風險管控標準出台

農(nong) 用地、建設用地土壤汙染風險管控標準出台

       我國《土壤環境質量標準》自1995年發布實施以來，在土壤環境保護工作中發揮了積極作用。“隨著形勢變化，該標準不適應農(nong) 用地土壤汙染風險管控的需要，也不適用於(yu) 建設用地，已不能滿足當前土壤環境管理的需要。”生態環境部土壤環境管理司有關(guan) 負責人說。

　　2016年5月，“土十條”發布，明確要求土壤汙染防治堅持預防為(wei) 主，保護優(you) 先，風險管控。該負責人說：“《農(nong) 用地標準》充分考慮我國土壤環境的特點和土壤汙染的基本特征，以確保農(nong) 產(chan) 品質量安全為(wei) 主要目標，為(wei) 農(nong) 用地分類管理服務。《建設用地標準》落實‘土十條’關(guan) 於(yu) 保障人居環境安全的要求，以保護人體(ti) 健康為(wei) 目標製定標準。”

　　遵循風險管控的思路，《農(nong) 用地標準》《建設用地標準》提出了風險篩選值和風險管製值的概念，不再是簡單類似於(yu) 水、空氣環境質量標準的達標判定，而是用於(yu) 風險篩查和分類。這更符合土壤環境管理的內(nei) 在規律，更能科學合理指導農(nong) 用地、建設用地安全利用。

　　該負責人介紹說，風險篩選值指的是土壤中汙染物含量等於(yu) 或者低於(yu) 該值的，一般情況下健康風險可以忽略。風險管製值是指土壤中汙染物含量超過該限值的，對人體(ti) 健康通常存在不可接受風險。土壤汙染物含量介於(yu) 篩選值和管製值之間的，農(nong) 用地應當采取農(nong) 藝調控、替代種植等安全利用措施，降低農(nong) 產(chan) 品超標風險；建設用地應當開展進一步評估，判斷是否需要開展風險管控或治理修複。

　　據介紹，《農(nong) 用地標準》《建設用地標準》將從(cong) 今年8月1日起實施。

生態環境部土壤環境管理司有關(guan) 負責人

答記者問 

生態環境部近日印發《土壤環境質量 農(nong) 用地土壤汙染風險管控標準（試行）》（以下簡稱《農(nong) 用地標準》）《土壤環境質量 建設用地土壤汙染風險管控標準（試行）》（以下簡稱《建設用地標準》），將從(cong) 2018年8月1日起實施。生態環境部土壤環境管理司有關(guan) 負責人就《農(nong) 用地標準》《建設用地標準》製修訂的背景、意義(yi) 、主要內(nei) 容回答了記者提問。

問：製修訂《農(nong) 用地標準》《建設用地標準》有什麽(me) 背景和意義(yi) ？

答：黨(dang) 中央高度重視土壤環境保護工作。2016年5月，《土壤汙染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”），要求對農(nong) 用地實施分類管理，保障農(nong) 業(ye) 生產(chan) 環境安全；實施建設用地準入管理，防範人居環境風險。

我國《土壤環境質量標準》（GB15618-1995）自1995年發布實施以來，在土壤環境保護工作中發揮了積極作用，但隨著形勢的變化，已不能滿足當前土壤環境管理的需要。該標準一是不適應農(nong) 用地土壤汙染風險管控的需要；二是不適用於(yu) 建設用地。

《農(nong) 用地標準》《建設用地標準》的出台，將為(wei) 開展農(nong) 用地分類管理和建設用地準入管理提供技術支撐，對於(yu) 貫徹落實《土十條》，保障農(nong) 產(chan) 品質量和人居環境安全具有重要意義(yi) 。

問：《農(nong) 用地標準》《建設用地標準》的名稱為(wei) 什麽(me) 用土壤汙染風險管控標準？

答：《土十條》明確要求土壤汙染防治堅持預防為(wei) 主，保護優(you) 先，風險管控。這個(ge) 思路汲取了國外幾十年土壤汙染治理與(yu) 修複的經驗和教訓。

為(wei) 充分體(ti) 現《土十條》風險管控的思路，《農(nong) 用地標準》《建設用地標準》采用了“土壤汙染風險管控標準”的名稱。

問：《農(nong) 用地標準》《建設用地標準》製修訂的基本原則是什麽(me) ？ 

答：一是立足國情。立足我國國情和發展階段，不超越國情製定土壤標準。

二是問題導向。《農(nong) 用地標準》充分考慮我國土壤環境的特點和土壤汙染的基本特征，以確保農(nong) 產(chan) 品質量安全為(wei) 主要目標，為(wei) 農(nong) 用地分類管理服務。《建設用地標準》落實“土十條”關(guan) 於(yu) 保障人居環境安全的要求，以保護人體(ti) 健康為(wei) 目標製定標準。

三是創新思路。《農(nong) 用地標準》針對土壤汙染與(yu) 農(nong) 產(chan) 品質量安全之間關(guan) 係複雜的特點，根據劃定農(nong) 用地土壤環境質量類別，將農(nong) 用地劃分為(wei) 優(you) 先保護類、安全利用類和嚴(yan) 格管控類，實施農(nong) 用地分類管理的管理思路，創造性提出了兩(liang) 條線（即篩選值和管製值）的標準修訂思路。《建設用地標準》根據我國國情，為(wei) 防止濫用風險評估方法、隨意放寬修複目標值，分別製定篩選值和管製值，對建設用地進行風險篩查和風險管製。

四是科學合理。充分利用國內(nei) 外的科研成果，充分借鑒發達國家相關(guan) 先進經驗。

問：《農(nong) 用地標準》與(yu) 原《土壤環境質量標準》比較，有什麽(me) 變化？

答：修訂後的《農(nong) 用地標準》與(yu) 原《土壤環境質量標準》有本質區別，不宜直接比較兩(liang) 者寬嚴(yan) 。《農(nong) 用地標準》遵循風險管控的思路，提出了風險篩選值和風險管製值的概念，不再是簡單類似於(yu) 水、空氣環境質量標準的達標判定，而是用於(yu) 風險篩查和分類。這更符合土壤環境管理的內(nei) 在規律，更能科學合理指導農(nong) 用地安全利用，保障農(nong) 產(chan) 品質量安全。

問：《農(nong) 用地標準》的適用範圍是什麽(me) ？

答：《農(nong) 用地標準》以保護食用農(nong) 產(chan) 品質量安全為(wei) 主要目標，兼顧保護農(nong) 作物生長和土壤生態的需要，分別製定農(nong) 用地土壤汙染風險篩選值和管製值，以及監測、實施和監督要求，適用於(yu) 耕地土壤汙染風險篩查和分類。園地和牧草地可參照執行。

問：《農(nong) 用地標準》為(wei) 什麽(me) 分別規定了風險篩選值和管製值兩(liang) 類限值？農(nong) 用地土壤汙染物超過《農(nong) 用地標準》規定限值的，農(nong) 產(chan) 品質量就不安全嗎？

答：《農(nong) 用地標準》針對土壤汙染與(yu) 農(nong) 產(chan) 品質量安全之間關(guan) 係複雜性的特點，創造性提出了兩(liang) 條線（即篩選值和管製值）的標準修訂思路。

風險篩選值的基本內(nei) 涵是：農(nong) 用地土壤中汙染物含量等於(yu) 或者低於(yu) 該值的，對農(nong) 產(chan) 品質量安全、農(nong) 作物生長或土壤生態環境的風險低，一般情況下可以忽略。對此類農(nong) 用地，應切實加大保護力度。

風險管製值的基本內(nei) 涵是：農(nong) 用地土壤中汙染物含量超過該值的，食用農(nong) 產(chan) 品不符合質量安全標準等農(nong) 用地土壤汙染風險高，且難以通過安全利用措施降低食用農(nong) 產(chan) 品不符合質量安全標準等農(nong) 用地土壤汙染風險。對此類農(nong) 用地用地，原則上應當采取禁止種植食用農(nong) 產(chan) 品、退耕還林等嚴(yan) 格管控措施。

農(nong) 用地土壤汙染物含量介於(yu) 篩選值和管製值之間的，可能存在食用農(nong) 產(chan) 品不符合質量安全標準等風險。對此類農(nong) 用地原則上應當采取農(nong) 藝調控、替代種植等安全利用措施，降低農(nong) 產(chan) 品超標風險。

“土十條”要求將農(nong) 用地劃分為(wei) 優(you) 先保護類，安全利用類和嚴(yan) 格管控類。生態環境部聯合農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部已製定發布農(nong) 用地土壤環境質量類別劃分技術指南。農(nong) 用地具體(ti) 類別劃分將以《農(nong) 用地標準》為(wei) 基礎，結合食用農(nong) 產(chan) 品協同監測結果確定。

問：《農(nong) 用地標準》有關(guan) 風險篩選值項目是怎麽(me) 確定的？風險管製值的汙染物項目為(wei) 什麽(me) 少於(yu) 風險篩選值？

答：《農(nong) 用地標準》風險篩選值共11個(ge) 汙染物項目，較《土壤環境質量標準》增加一項汙染物苯並[a]芘。其中，根據《食品安全國家標準 食品中汙染物*》，從(cong) 保護農(nong) 產(chan) 品質量安全角度，保留鎘、汞、砷、鉛、鉻等5種重金屬；從(cong) 保護農(nong) 作物生長的角度，保留銅、鋅和鎳等3種重金屬。六六六和滴滴涕，自我國1983年禁止在農(nong) 業(ye) 生產(chan) 中使用，以及分別在2014年和2009年基本全麵禁止生產(chan) 和使用以來，在農(nong) 用地土壤中殘留量已顯著降低，基本不會(hui) 成為(wei) 影響稻米和小麥等農(nong) 產(chan) 品質量安全的汙染物，但保留六六六、滴滴涕兩(liang) 項指標作為(wei) 其他項目。此外，參考有關(guan) 發達國家經驗，增加苯並[a]芘指標作為(wei) 其他項目。

從(cong) 保護農(nong) 產(chan) 品質量安全角度，《農(nong) 用地標準》隻對鎘、汞、砷、鉛、鉻等5種重金屬製定風險管製值。

問：《農(nong) 用地標準》與(yu) 發達國家和地區有關(guan) 標準是否具有可比性？

答：目前，僅(jin) 有少數國家和地區針對農(nong) 用地製定了土壤環境質量類標準，但各國和各地區相關(guan) 標準的保護目標各不相同，有的是保護農(nong) 產(chan) 品質量安全，有的是保護農(nong) 作物生長（如防止減產(chan) ），有的是兼顧保護人體(ti) 健康和土壤生態；此外分析方法（特別是重金屬）也存在差異。

《農(nong) 用地標準》基於(yu) 我國國情，創造性提出了兩(liang) 條線（即篩選值和管製值）的標準修訂思路，總體(ti) 上與(yu) 其他國家和地區關(guan) 於(yu) 農(nong) 用地的相關(guan) 標準不具有可比性。

問：《建設用地標準》的適用範圍是什麽(me) ？

答：《建設用地標準》以人體(ti) 健康為(wei) 保護目標，規定了保護人體(ti) 健康的建設用地土壤汙染風險篩選值和管製值，適用於(yu) 建設用地的土壤汙染風險篩查和風險管製。

問：《建設用地標準》中的土壤汙染風險指什麽(me) ？

答：《建設用地標準》中，建設用地土壤汙染風險是指建設用地上居住、工作人群長期暴露於(yu) 土壤中汙染物，因慢性毒性效應或致癌效應而對健康產(chan) 生的不利影響。

構成風險有三要素，汙染源、暴露途徑和受體(ti) （如人群）。比如土壤存在汙染，如果采取隔離措施，人不接觸，也就是說切斷了暴露途徑，那麽(me) 土壤汙染對人的健康風險消除或大大降低。

問：《建設用地標準》規定的兩(liang) 類建設用地主要區別是什麽(me) ？

答：借鑒發達國家經驗，結合我國國情，本標準主要根據保護對象暴露情況的不同，並根據《汙染場地風險評估技術導則》，將《城市用地分類與(yu) 規劃用地標準》規定的城市建設用地分為(wei) 類用地和第二類用地。

類用地，兒(er) 童和成人均存在長期暴露風險，主要是居住用地。考慮到社會(hui) 敏感性，將公共管理與(yu) 公共服務用地中的中小學用地、醫療衛生用地和社會(hui) 福利設施用地，公園綠地中的社區公園或兒(er) 童公園用地也列入類用地。

第二類用地主要是成人存在長期暴露風險。主要是工業(ye) 用地、物流倉(cang) 儲(chu) 用地等。

城市建設用地之外的建設用地可參照上述類別劃分。

建設用地規劃用途為(wei) 類用地的，適用類用地的篩選值和管製值；規劃用途為(wei) 第二類用地的，適用第二類用地的篩選值和管製值。規劃用途不明確的，適用於(yu) 類用地的篩選值和管製值。

問：建設用地土壤中汙染物含量超過《建設用地標準》風險篩選值的，都要治理修複或風險管控嗎？ 

答：土壤中汙染物含量超過《建設用地標準》風險篩選值的不一定都要治理修複或風險管控。

風險篩選值的基本內(nei) 涵是：在特定土地利用方式下，土壤中汙染物含量等於(yu) 或低於(yu) 該值的，對人體(ti) 健康的風險可以忽略。超過該值的，對人體(ti) 健康可能存在風險，應當開展進一步的詳細調查和風險評估，確定具體(ti) 汙染範圍和風險水平；並結合規劃用途，判斷是否需要開展風險管控或治理修複。

風險管製值基本內(nei) 涵是：在特定土地利用方式下，土壤中汙染物含量超過該限值的，對人體(ti) 健康通常存在不可接受風險，需要開展修複或風險管控行動。

問：建設用地若需采取修複措施，其修複目標應當如何確定？篩選值和管製值是修複目標值嗎？

答：篩選值和管製值不是修複目標值。建設用地若需采取修複措施，其修複目標應當依據《汙染場地風險評估技術導則》《汙染場地土壤修複技術導則》等標準及相關(guan) 技術要求確定，且應當低於(yu) 風險管製值。

問：《建設用地標準》中汙染物項目是如何確定的？

答：本標準借鑒發達國家經驗，並總結了北京、上海、浙江、重慶等地方經驗，確定了85項汙染物指標，基本涵蓋了重點行業(ye) 汙染地塊中檢出率較高、毒性較強的汙染物。綜合平衡管理需求，《建設用地標準》將汙染物清單區分為(wei) 基本項目（必測項目）和其他項目（選測項目）。

《建設用地標準》未考慮主要影響地下水的汙染物，如氨氮、氟化物、甲基叔丁基醚（MTBE）、苯酚等。有關(guan) 保護地下水的土壤標準另行製定。此外，一些毒性較小，推導的篩選值數值很高、現實中很少出現超標情況的汙染物，如蒽、熒蒽、芴等多環芳烴指標以及鋅、錫等金屬指標也未納入。

問：疑似汙染地塊應當測試哪些汙染物指標？

答：土壤中汙染物的檢測項目原則上應當根據保守原則確定。疑似汙染地塊內可能存在的汙染物及其在環境中轉化或降解產物均應當考慮納入檢測範疇。漏檢汙染項目可能發現不了汙染，造成誤判。

根據《建設用地標準》，疑似汙染地塊應當測試的汙染物指標包括：一是《建設用地標準》中所列基本項目，共45種。二是依據《場地環境調查技術導則》、《場地環境監測技術導則》及相關技術規定確定的汙染物，可以包括但不限於《建設用地標準》其他項目中所列的汙染物。

問：《建設用地標準》未規定的汙染物項目，如何篩查和評估風險？

答：參照慣例，《建設用地標準》明確：本標準未列入的汙染物項目，可依據《汙染場地風險評估技術導則》等標準及相關(guan) 技術規定開展風險評估，推導特定汙染物的土壤汙染風險篩選值。

問：《建設用地標準》與(yu) 發達國家標準相比處於(yu) 什麽(me) 樣的水平？ 

答：《建設用地標準》中汙染物項目取值是根據《汙染場地風險評估技術導則》規定的關(guan) 於(yu) 人體(ti) 健康的風險評估方法計算得出，並參考發達國家的具有可比性的標準，結合我國國情，優(you) 化調整後確定。《建設用地標準》85項指標，篩選值定值與(yu) 相關(guan) 標準值的平均水平相當，管製值原則上高於(yu) 大部分國家篩選值或類似標準值的定值。

問：重金屬在自然界中廣泛存在，有的背景值甚至非常高。《建設用地標準》對此類建設用地如何考慮 ？

答：借鑒經驗，《建設用地標準》規定：具體(ti) 地塊土壤中汙染物檢測含量超過篩選值，但等於(yu) 或者低於(yu) 土壤環境背景值水平的，不納入汙染地塊管理。

土壤環境背景值，指基於(yu) 土壤環境背景含量的統計值。通常以土壤環境背景含量的某一分位值表示。其中土壤環境背景含量是指在一定時間條件下，僅(jin) 受地球化學過程和非點源輸入影響的土壤中元素或化合物的含量。

問：《農(nong) 用地標準》《建設用地標準》的製定是否考慮了汙染物的生物有效性？

答：土壤中汙染物的有效性問題在科學上極為(wei) 複雜。少數國家在製定農(nong) 用地土壤相關(guan) 標準時，對有效性問題有所考慮；各國在製定建設用地土壤標準時，基於(yu) 保守原則，通常未予以考慮。

我國《農(nong) 用地標準》按不同pH分檔製定標準，已對重金屬的有效性進行了適當考慮。《建設用地標準》未考慮有效性問題。

問：《農(nong) 用地標準》與(yu) 《建設用地標準》中相同的汙染物，標準值為(wei) 什麽(me) 不一樣？

答：《建設用地標準》主要是基於(yu) 保護人體(ti) 健康，製定相關(guan) 標準值，而農(nong) 用地風險管控標準主要基於(yu) 保障農(nong) 產(chan) 品質量安全，製定相關(guan) 標準值。二者保護目標不一樣，相關(guan) 標準值推導方法不一樣，不具有可比性。

問：《農(nong) 用地標準》與(yu) 《建設用地標準》有關(guan) 重金屬的測試方法為(wei) 什麽(me) 沿用四酸法進行前處理的測試方法？

答：四酸法指采用鹽酸-硝酸-qingfu酸-高氯酸全分解的方法，*破壞土壤的礦物晶格，能夠提取土壤中所有重金屬。因晶格內(nei) 的重金屬在可預見的環境過程中不會(hui) 釋放到環境中去，對於(yu) 重金屬風險評估而言，采用四酸法進行前處理的測試方法相對偏保守。

王水法能夠提取除晶格外的所有重金屬，更能客觀反映重金屬的土壤汙染風險，符合《農(nong) 用地標準》與(yu) 《建設用地標準》的定位和功能，也與(yu) 通行做法接軌，是未來發展的趨勢。

但鑒於(yu) 目前我國土壤重金屬測試，利用四酸法進行前處理的測試方法比較常用，實驗室質量管理體(ti) 係較完備，對於(yu) 現行監測標準中兩(liang) 種方法體(ti) 係都存在的汙染物，包括鎘、銅、鉛、鎳等，現階段《農(nong) 用地標準》與(yu) 《建設用地標準》仍沿用四酸法進行前處理的測試方法。